Co-production in the Public Sector : Experiences and Challenges

หนังสือเล่มนี้จัดทำขึ้นจากการประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง “การผลิตร่วมและการจัดบริการสาธารณะ” (Co-production and public services) โดยศูนย์วิจัยแห่งมหาวิทยาลัยมิลาน ประเทศอิตาลี เมื่อปีค.ศ.2014  มีจุดประสงค์เพื่อนำเสนอและวิเคราะห์แนวคิดการผลิตร่วม (Co-production) ว่าคืออะไร มีรูปแบบอย่างไร เกี่ยวข้องกับการวางแผน การออกแบบ และการส่งมอบบริการสาธารณะในขอบเขตของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์อย่างไร การผลิตร่วมเป็นแนวคิดใหม่ที่มีความสลับซับซ้อน และยังสะท้อนให้เห็นแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงในเชิงกระบวนทัศน์ของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์  เริ่มจากยุคแรก Old Public Administration มาสู่ยุคที่สอง New Public Management และกระบวนทัศน์ใหม่ในยุคที่สาม New Public Governance ซึ่งเน้นเสนอบทบาทของพลเมือง องค์กรไม่แสวงหากำไร รวมถึงชุมชนมากขึ้น ในการเข้ามามีส่วนร่วม อย่างเท่าเทียมในบทบาทของการออกแบบและการส่งมอบบริการสาธารณะนั่นเอง

ผู้เขียนนำเสนอพัฒนาการของแนวคิดการผลิตร่วม ทั้งเชิงวิชาการและเชิงปฏิบัติการ  ซึ่งแนวคิดดังกล่าวได้สะท้อนให้เห็นพัฒนาการเกี่ยวกับบทบาทของผู้จัดบริการสาธารณะ หรือองค์กรภาครัฐ ว่าการจัดบริการสาธารณะ(Public Service) นั้นไม่ใช่เป็นเพียงหน้าที่เฉพาะของเจ้าหน้าที่ภาครัฐ  หรือองค์กรภาครัฐเท่านั้น แต่ควรเป็นการผลิตร่วม (Co-production) หมายถึง การร่วมกันอย่างเท่าเทียมขององค์กรภาครัฐและภาคพลเมือง ทั้งในฐานะปัจเจกบุคคลหรือในฐานะกลุ่ม รวมถึงองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรและชุมชนด้วย ผ่านกระบวนการจัดบริการสาธารณะ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของนโยบายสาธารณะ  ลดต้นทุนทรัพยากรของส่วนรวม และบรรลุความต้องการของสังคมโดยรวมในทุกๆมิติ

หนังสือแบ่งเนื้อหาออกเป็น 8 บท (139หน้า) นำเสนอรายละเอียดที่เป็นปัจจุบันเกี่ยวกับข้อถกเถียงต่างๆ ในประเด็นการผลิตร่วม และนำเสนอกรณีศึกษาที่เกิดขึ้นจริงภายใต้แนวคิดดังกล่าว เช่น สวัสดิการสังคม สาธารณสุข แรงงาน เมืองอัจฉริยะ  เนื้อหาในบทที่ 1 แสดงรายละเอียดของวิวัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของแนวคิดการผลิตร่วม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเติบโตขึ้นของบทบาทของพลเมืองในการจัดบริการสาธารณะ ผ่านวิวัฒนาการของกระบวนทัศน์รัฐประศาสนศาสตร์ บทที่ 2 นำเสนอข้อถกเถียงต่างๆที่เกี่ยวข้องกับแนวคิดการผลิตร่วม รวมถึงการนำไปใช้  ความเหมือน ความแตกต่างระหว่างแนวคิดการผลิตร่วม กับ  แนวคิด inter-organizational collaboration ในการจัดบริการสาธารณะ ซึ่งทั้งสองแนวคิดมีส่วนที่เกี่ยวเนื่องทับซ้อนกัน โดยผู้เขียนนำเสนอตัวแบบความสัมพันธ์ระหว่างสองแนวคิดนี้ รวมถึงข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นจากกรณีศึกษาต่างๆ  บทที่ 3 นำเสนอเครื่องมือทางการคลังภาครัฐสมัยใหม่ ได้แก่ ระบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (participatory budgeting) เข้ามาใช้ในการดำเนินงานงบประมาณสาธารณะ เพื่อให้พลเมืองเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจด้านงบประมาณ บทที่ 4 และ 5 นำเสนอกรณีศึกษาสวัสดิการสังคมในประเทศอังกฤษ ซึ่งเริ่มมีการใช้ระบบสวัสดิการสังคมที่เหมาะสมกับพลเมืองรายบุคคล มากกว่าสวัสดิการสังคมที่จัดเป็นรูปแบบเดียวกันหมดทั่วประเทศ โดยมีการประยุกต์ใช้แนวคิดการผลิตร่วมในการดำเนินงานดังกล่าว ทั้งในระดับกลยุทธ์และระดับการนำนโยบายไปปฏิบัติ บทที่ 6 นำเสนอกรณีศึกษาการประยุกต์ใช้แนวคิดการผลิตร่วมในบริการด้านสุขภาพ (health service) เพื่อเพิ่มคุณภาพการให้บริการและความยั่งยืนของระบบงานบริการสาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริการด้านสุขภาพผ่านการผลิตร่วม  โดยวางระบบความร่วมมือจากผู้ป่วยและผู้มารับบริการในระบบงานสุขภาพ ให้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการต่างๆ บทที่ 7 และ8 เป็นการนำเสนอบทบาทของเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร (information and communication technology : ICT) ในการพัฒนางานบริการสาธารณะด้วยการผลิตร่วม โดยบทที่ 7 นำเสนอแนวโน้มทางด้านเทคโนโลยีที่ผู้บริหารภาครัฐและภาคเอกชนสามารถนำไปปรับใช้กับการผลิตร่วมได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแนวคิดในภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับเมืองอัจฉริยะ(smart city) ที่นำแนวคิดการผลิตร่วมไปใช้ โดยเน้นไปที่บทบาทของพลเมืองในฐานะผู้ให้ข้อมูล(information providers) และมีส่วนร่วมในการสร้างสรรเมืองอัจฉริยะ โดยผู้เขียนเน้นย้ำถึงบทบาทที่สำคัญของพลเมืองในฐานะผู้ร่วมผลิต และผู้ควบคุมการจัดทำบริการสาธารณะผ่านกระบวนการต่างๆ (user-centric personal data) โดยพลเมืองจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมในทุกๆกระบวนการ และบทที่ 8 นำเสนอกรณีศึกษาที่ใช้แนวคิดผลิตร่วมสร้างระบบ ICT โดยเฉพาะการจัดบริการสาธารณะ เช่น การจัดสวัสดิการสังคม หรือ การบริการให้ข้อมูลเรื่องการจ้างงาน ซึ่งเป็นกระบวนการที่จะสนธิพลังทางสังคม (synergy) เพื่อการพัฒนาในรูปแบบต่างๆ ร่วมกันทั้งภาครัฐและภาคพลเมือง

บทวิจารณ์ หนังสือเล่มนี้มีประโยชน์เป็นอย่างมาก สำหรับผู้ที่ต้องการศึกษาแนวคิดการผลิตร่วม (Co-production) ทั้งในการศึกษาเชิงวิชาการ และยังเหมาะสำหรับผู้ปฏิบัติงานภาครัฐ รวมถึงผู้สนใจทั่วไปที่ต้องการนำแนวคิดดังกล่าวไปใช้ในทางปฏิบัติ หนังสือเล่มนี้เหมาะเป็นอย่างยิ่งสำหรับก้าวแรกของผู้สนใจในประเด็นดังกล่าว  เนื่องจากผู้เขียนได้ให้ภาพรวมของแนวคิดดังกล่าวทั้งในเชิงวิชาการ และยังได้นำเสนอกรณีศึกษาในทางปฏิบัติอีกด้วย ซึ่งผู้สนใจสามารถนำมาปรับใช้และประยุกต์ให้เข้ากับบริบทของประเทศไทยได้เป็นอย่างดี  เนื่องจากในปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การจัดบริการสาธารณะในระดับท้องถิ่น พบว่า ภาคพลเมืองได้เข้ามามีส่วนร่วมอย่างใกล้ชิดมากขึ้น มีผลการดำเนินการโดยประจักษ์ในหลายกรณี ดังจะเห็นได้จากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับรางวัลในระดับประเทศด้านการจัดบริการสาธารณะและนวัตกรรมท้องถิ่น  ในบางพื้นที่ใช้รูปแบบการบริหารจัดการท้องถิ่นที่เน้นการให้ประชาชนมามีส่วนร่วมตลอดทั้งกระบวนการ[1] องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่ง ได้สร้างระบบบุคลากรในการบริหารจัดการเมือง โดยสร้างวัฒนธรรมและระบบในระยะยาว มีกลุ่มเป้าหมาย คือ บุคลากรขององค์กรภาครัฐในท้องถิ่น รวมถึงประชาชนในพื้นที่ที่อาสา เพื่อนำไปสู่การสร้างบริการสาธารณะ โดยร่วมมือกันตลอดกระบวนการทั้งบุคลากรของขององค์กรภาครัฐ (นักจัดการพื้นที่) และ ประชาชนในพื้นที่ (ผู้นำการเปลี่ยนแปลง)  นอกจากนี้ หนังสือได้สรุปความหมายของการผลิตร่วม (Co-production) ไว้อย่างชัดเจน คือ กิจกรรมการร่วมผลิตบริการสาธารณะที่มีความหลากหลายของผู้ร่วมดำเนินการ ได้แก่ ผู้ปฏิบัติการในภาครัฐหรือเจ้าหน้าที่องค์กรภาครัฐ  ภาคพลเมือง องค์กรไม่แสวงหากำไร ชุมชน  ที่จะร่วมกันดำเนินการเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ โดยมีกระบวนการความร่วมมือกันทั้งจากผู้ประกอบวิชาชีพในองค์กรของรัฐ ที่เป็นเจ้าหน้าที่ภาครัฐ (regular producers) และผู้ร่วมผลิตที่เป็นพลเมือง (citizen co-production) ในฐานะของอาสาสมัครพลเมือง ทั้งในระดับบุคคลและระดับกลุ่ม เข้ามามีส่วนร่วมทั้งในเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณสำหรับการสร้างบริการสาธารณะที่สังคมร่วมกันใช้ ดังนั้นนิยามของการผลิตร่วมจะเน้นที่การให้พลเมืองเข้ามามีส่วนร่วมในทุกระดับจนถึงการส่งมอบบริการสาธารณะ โดยหลักการของการอาสาเข้ามามีส่วนร่วม(voluntary basis)  เพื่อสร้างผลลัพธ์(outcomes)ของนโยบายสาธารณะผ่านพฤติกรรมเชิงรุก (active behavior) ของพลเมืองในการร่วมจัดบริการสาธารณะ

นอกจากนี้หนังสือเล่มนี้ยังมีประโยชน์ในการอธิบายพัฒนาของแนวคิดการผลิตร่วมในแวดวงรัฐประศาสนศาสตร์  ตั้งแต่ทศวรรษ 1970 ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น โดยเฉพาะการให้ข้อมูลและต่อเชื่อมกระบวนทัศน์รัฐประศาสนศาสตร์  ตั้งแต่การเปลี่ยนผ่านจากกระบวนทัศน์ Old  Public Administration ซึ่งมีพื้นฐานที่ระบบราชการ หรือ โครงสร้างขององค์กรภาครัฐแบบดั้งเดิมที่มีระบบการควบคุมที่ชัดเจน มีสายการบังคับบัญชาที่เข้มงวด และมีลักษณะเป็นรัฐราชการแบบอนุรักษ์นิยม  จนกระทั่งมีการวิวัฒนาการด้านแนวคิดมากขึ้น นำเครื่องมือและแนวคิดด้านเศรษฐศาสตร์และการจัดการสมัยใหม่มาใช้ คือ New Public Management  กล่าวคือ เริ่มมองเห็นมองบทบาทของประชาชนในลักษณะที่เป็นผู้รับบริการสาธารณะในฐานะลูกค้า ซึ่งมีบทบาทในเชิงรับ (passive role) เน้นประโยชน์จากการใช้เครื่องมือทางบริหารธุรกิจของภาคเอกชนมาใช้ และการจัดบริการสาธารณะจากมุมมองในเชิงการตลาดแบบเอกชน (market orientation) เน้นความสำคัญของประสิทธิภาพ (performance) มีการแปรรูปกิจการของรัฐให้เป็นเอกชน (privatization) และการมีสัญญาต่างๆในลักษณะของธุรกิจเอกชนในกิจกรรมต่างๆขององค์กรภาครัฐ (contracting)  และในปัจจุบัน กระบวนทัศน์ New Public Governance  หรือ กระบวนทัศน์ยุคหลังแนวคิดการจัดการนิยม (post-managerial era) ได้ก้าวเข้ามามีบทบาทสำคัญ ซึ่งแนวคิดการผลิตร่วมถือเป็นแนวคิดหนึ่งในกระบวนทัศน์นี้ เน้นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรภาครัฐและส่วนอื่นๆของสังคมมากขึ้น (multi-actor policymaking) กระบวนทัศน์นี้ได้เน้นย้ำถึงความเป็นพหุนิยมของการจัดบริการสาธารณะซึ่งต้องอยู่บนพื้นฐานของเครือข่ายภายใน-ภายนอกขององค์กรภาครัฐที่มีความสัมพันธ์กัน และผู้กำหนดนโยบายควรจะต้องมาจากหลายภาคส่วนในสังคม พลเมืองไม่ได้เป็นเพียงผู้รับบริการอีกต่อไป แต่ถูกรวมเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของผู้ร่วมผลิตในบริการสาธารณะ  โดยมีส่วนในการจัดบริการสาธารณะในทุกขั้นตอนตั้งแต่การกำหนดวิสัยทัศน์ การออกแบบกลยุทธ์ ไปจนถึงการนำนโยบายไปปฏิบัติเพื่อจัดบริการสาธารณะนั่นเอง

อ้างอิง
1.Fugini, Mariagrazia. (2016). Co-production in the Public Sector : Experiences and Challenges. Milan:SpringerBriefs.
2.ตัวอย่างขององค์กรภาครัฐไทย โดยเฉพาะในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ภาคประชาชนมีส่วนเข้ามาร่วมจัดบริการสาธารณะ โปรดดูรายละเอียดที่ รางวัลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีการบริหารจัดการที่ดีและนวัตกรรมท้องถิ่น สำนักงาน ก.ก.ถ. สำนักนายกรัฐมนตรีhttp://www.odloc.go.th/web/?page_id=6558 และ ตัวอย่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เน้นการจัดบริการสาธารณะโดยความร่วมมือของทั้งองค์กรภาครัฐในท้องถิ่นและประชาชน  เช่น คนสายพันธุ์ดอนแก้ว (Donkaew DNA)  ขององค์การบริหารส่วนตำบลดอนแก้ว อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่  https://www.chiangmainews.co.th/page/archives/792076

87 total views, 1 views today